美国为何频繁炒作“中国产能过剩论”？

行政相对人在行政程序中的协力义务与其在行政诉讼中的权利义务密切相关。

创制性决定，与其从实践上看它是在解决具体事项，毋宁从理论上说它是在填补漏洞——如前述关于五届全国人大常委会继续行使职权的决议和关于总理辞职任命代总理的决定就是在填补宪法的漏洞，其他创制性决定也都是在填补宪法或者法律的漏洞。[70]因为只有以普遍性规则为基础，才有法治可言。

如果从这个要件看，实践中有的创制性决定就与此有所不符，因为它虽然针对的也是宪法和法律没有规定的情况，但这种情况在实质上却不具有例外的属性。全国人大既已决定设立海南省，则理应设立相应的政权机关，但海南省人大却一时无法成立，从而导致海南省在法律上已经成立，但却没有适当代表机关的局面。创制性决定的存在提醒人们，全国人大及其常委会可能具有多种身份，将其一概界定为立法机关可能是一个误解，[84]其身份的认定关键要看它在具体行使何种职权，承担着何种具体的功能。以辽宁贿选案为例，地方人大常委会因不足法定人数而无法行使职权，这的确是一个十分例外的现象，立法机关以创制性决定来处理也较适宜，但立法机关却不宜止步于此而放弃制度化的努力。李少文也认为，创制性决定的一个特点就是没有宪法规则作为直接依据。

[3]如果参照立法性决定之名，从学理的角度似可将其定名为创制性决定。[29]按照《地方组织法》的规定，地方人大常委会主持地方人大的选举，召集人大会议。这是实现公正裁判的制度保障，也是达成服判息诉的必要流程。

纠纷数量越多，所需法院层级也越多，这是基本规律。[17]蒋惠岭：《论中央事权—省级统管模式及完善》，载《政法论丛》2021年第3期。纠纷解决需要多个审级和多个法院层级。采取单一制且人口较多的国家，其规模大体上相当于中国的一个省，都设有三到四级法院。

大区分院的数量为7个，管辖片区参照目前最高法院6个巡回法庭划定，另加1个管辖华北片区。大区统揽地方党、政、军、财，不但增加不必要的行政层级，如果长期实行，也容易出现尾大不掉的风险。

今后时机成熟，也可以考虑把死刑复核案件交给大区分院。但是，跨区划法院（加上越来越多的专门法院以及这几年实施的行政诉讼异地管辖、集中管辖）带来了管辖规则过于复杂的难题，一些当事人和律师抱怨找不到法院的门。（二）与跨区划法院方案的比较跨区划法院方案是在不改变地方法院基本布局的情况下所做的局部调整。具体方式为，在最高法院之下按大区设立若干分院，作为最高法院的派出机关，构成一个独立审级。

后来案件多了，巡回不过来，就设成一级法院，即联邦上诉法院。五、设立大区分院的可行性设立大区分院的设想不但有必要性、合理性，也具有可行性。（三）促进司法机关保障法律统一和国家统合的功能增设大区分院有助于强化中央的治理能力，保障国家法律统一。随着案件不断增多，1953年设立了地方行政法院，1987年又按大区设立了5个上诉行政法院。

多个层级的法院构成多个审级，如层层滤网逐步过滤并最后终结纠纷。这一矛盾集中体现在申请再审案件的庞大数量上。

大区分院属于中央司法机关，法官由全国人大常委会任命，经费由中央财政负担。可能有人质疑，大多数国务院部门可以直接对应30多个省级单位，法院为什么不行？因为国务院部门主要从事政策制定和业务指导，具体办案比较少，而法院（包括高层级法院）必须办理大量具体案件，职能刚性、程序法定，不是靠召开会议、发文指导就能解决的。

改革措施之一是，在基本维持现有法院体制的前提下，将民事、行政初审案件的管辖下沉。但如果法院不能以依法公正判决做后盾，协调、调解难免变形走样，反过来挫伤司法的公信力。现有的四级法院体系下，中央一级、地方三级，头轻脚重，不易纠正地方法院地方化带来的问题，也不利于整合区域司法资源、促进区域司法一体化。[15]法院层级的设置还应当考虑上级法院所辖下级法院的合理数量，科学配置各级法院（尤其是最高法院）的职能。法律界也有不少人质疑上述改革措施的效果，乃至改革方向的正确性。设立最高人民法院大区分院，是加强国家司法能力的有力举措之一。

[13]关于中国古代司法制度，可参见[日]滋贺秀三：《清代中国的法与审判》，熊远报译，江苏人民出版社2023年版，第一章清朝的刑事审判。刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期。

设立真正超越行政区划的大区分院，也符合人民群众对公正司法的期待，有助于诉讼案件依法及时终结。从各国经验来看，上级法院与其所辖法院的数量通常在1:10上下。

大区分院的编制可以从最高法院和铁路法院调剂，无须增加法院系统的编制总数。目前世界上人口最多的几个国家，大部分采取联邦制，联邦和州各有法院系统，难以简单比较。

大区分院管辖对高级法院裁判不服的二审和再审案件。[7]最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号）。（三）设立大区分院不会显著增加财政开支和人员编制大区分院成立后，可以利用最高法院巡回法庭现有的场所和设施（华北分院除外），基本不会新增楼宇建设等财政负担。聂鑫：《近代中国审级制度的变迁：理念与现实》，载《中外法学》2010年第2期。

当前许多问题的症结不在法院审级，而在法院层级。正在进行的四级法院审级职能定位改革，努力消解再审申请、实现纠纷依法终结。

[18]相比之下，设立大区分院只动上面、不动下面，牵涉面更小，改革成本和风险也更低。贯彻立案登记制度，保障公民诉讼权利，将民事、行政纠纷导入诉讼轨道，无疑是正确的方向。

除了为数不多的几个胜诉案件，他把所有官司都打到底。但实践中，向最高法院申请再审的案件包含大量没有实际意义、审理价值不大的浮案。

 注释:*感谢何帆、王志、丁亮华三位博学之士的批评指正。[13]清末和民国时期多采四级三审，审判机构的设置因陋就简，基本情境也是当时案件数量不大。我国目前有3100多个基层法院、410多个中级法院、33个高级法院，数量比大体也在这个区间。设立大区分院正是解决前述两难困境、克服纠纷解决体制障碍的一个出路。

改革试点工作开展后的2022年，最高法院受理案件仍达1.8万余件。为此，有必要在现有四级法院之外，增设一级法院。

[12]但这些建议，都因为法院层级不足、回旋余地不够，无法采纳或者难以真正实施。河南刘某平的故事恰是程序空转的写照。

由此导致的后果是，印度最高法院积案如山。进入专题： 最高人民法院 司法改革 。